南开大学白红光教授在中国首届第三方评估论坛上的主旨报告

发布时间:2015-12-17  阅读次数:536

 

社会团体承接政府购买服务项目与第三方评估

                                          ——天津市的状况和我们的思考

 

       

        天津对于北方,还是有一定代表性的,但是我觉得跟南方还是不能比的。因为我觉得在改革的浪潮中,南方更加思维活跃、创新意识更强,而且敢闯敢试,行动敏捷。所以导致矛盾先发、问题先有、经验先出。这一场论坛的主角应该是“国信评估院”,我主要把我们的情况做一下介绍。我的报告分为三部分:购买主体怎么想的、承接主体的承接能力和存在的问题、我们现在的评估有哪些比较成熟的技术。

        近两年天津市政府发布的指导性文件及资金供给。2014年天津市人民政府《关于政府向社会力量购买服务管理办法》[津政办发(2014)19号]。天津市公车租赁服务、物业服务等等这些东西,都是天津政府根据自己的实际情况列进来的。也就是说,这个文件它最主要说的是什么呢?出了一个目录清单,今后的资金流往哪方面流。但是在资金流流出去以后,怎么管理?这个问题政府也说了,但是说的比较粗。为什么呢?政府认为仍然是按照老的套路交给审计部门进行审计,这就是天津市在2014年出的这个文件。这个文件基本的基调,还是按照2013年国办发的文件走的。所以他基本上确定的资金流往哪个方面流。然后以后呢?这个文件发完了以后,接着2014年财政部、民政部、工商总局也发了一个96号文件,发的文件的时间是2014年12月15号。这个文件就讲了购买服务的管理办法,而当时这三个部委主要谈的就是管理办法。接着这个办法以后,天津市民政局接着在2015年明确的出了一个什么呢?《支持社会组织参与公益项目管理办法》,民政部门管理办法主要是福利彩票,还有一些政府的资金。实际上的原则,像福利彩票的原则,基本上就是这些扶老助残救孤济困。关键是什么呢?福利彩票的购买附录,基本是公共服务、社工服务类还有社区服务类,还有社会组织辅助发展类。目录出现了,然后是评审程序。这个评审程序简单一句话,跟我们申报社会科学基金的逻辑和管理方法是一模一样的。基本是先出一个指导目录,接着去申报,然后申报的时候组织一个评审专家会,接着你去做课题,接着做完了以后,就是评审接洽。实际上我们的评估就是他的评审接洽这一块,但是他的评审机制简单的说是先组织一个评审委员会,然后出示申报目录,然后会进行初审,然后筛选出一些项目以后根据专家评审。专家评审完以后再接着审核批准,接着就是项目管理。但是在这时候的项目管理,我觉得比当初2014年的政府19号文件做的好一些。因为什么呢?这时候政府知道了光做审计是不行的,又加上了这个,说:一定要建立项目的社会审计和绩效评价机制。也就是说提出了要有评估标准。而在这几项来讲,在审计部门进行财务审计没有问题,但是,服务质量、社会效益等审计部门做不了,就出现这样一个问题。所以这就是我们为什么要引入第三方评估。或者说,第三方评估的特点在什么地方。

        第三方评估也专门说了,第三方评估主要指专业评估中介机构,有评估资质的社会组织。所以现在来讲,同济大学国信评估院就是这样一个。这还有一块,评估结果作为社会组织评比表彰等级评估的重要依据。评估结果一定得公布。当然还是有规定的:评估费不得超过总预算的5%。也就是说,项目评估费是有出头的。然后说了,财政专职部门,不定期的对第三方评估审计的评价项目进行复查,并根据复查结果对第三方履职能力进行评定,作为第三方评定机构作为下一年评审资质的参考因素。也就是说,国家审计部门不亲临第一线了,是对第三方评估机构进行抽查,这一块很厉害。大家都知道“8.12”天津大爆炸。为什么一个危险品爆炸仓库就是在离居民楼600平米建的?这些东西都是有手续的,而且评估的时候都是经过国家级的评估机构,爆炸事件出现以后,那个国家级的评估机构肯定完蛋,取缔你就完了嘛,你出事了。

       审计部门现在开始对第三方机构审计评价进行复查,这都是文件的解读,文件明确的把这些都写出来。然后资金供给呢。资金向哪儿流?天津市的情况,是用于民生有关系的。市财政4亿元,市福彩公益金4亿元,市题材公益金4亿元。还有区县的资金,一般经济条件好的区县会拿出来钱。天津市做的比较好的就是河东区这一块,居委会也会搞一些项目。还有滨海新区,因为滨海新区是新的体制,没有街道这一级,对居委会资助比较大。

        第二个方面,讲一讲我们的承接主体。

        天津市的社会组织从量上看,2015年已经达到每万人5个,天津市是1200万人口,基本是6千个。从级上看,这个社会组织有的是在市管,有的是在区管。市管分三类:民非组织、社会团体、基金会。民非类的,在市里登记的,科学类的开办费一定要是500万以上才是在市里。医疗卫生内的私立医院得二级以上的在市里,其它都在区里。民非组织的特点就是有主营业务、有专业水平,以改善民生为主的项目主要依靠他们。我讲两个,比如:天津市“8.12”大爆炸,有一个叫蓝天的援助队,那个有国家级的救助水平。还有地震,他都去了,尼泊尔地震他也去了。那个救护队可以直接开到开发区去,我们学校当时想,我们社工得做点事,我们想进,进不去,政府不让你进。市管社团组织应该是四类,998家。但是市管社团组织的特点是政社不分,部分社团接受政府补贴和拨款,接受政府的项目资金支持等,有政策依赖性。政府部门也要借助社团、行业协会省钱办大事,购买服务,缺乏明确的合同依托。

        社团融资能力是比较强的,最主要的是它有一些政社不分。剩下的市管基金会68家,民非和社团是管人的,基金会是管钱的。实际上基金会是财产法人,是花钱的。但是他具备项目设计、策划和运作的能力,也就是说它可以向政府和社会融资,然后找团队运作,它实际上是二传手。目前因为他有钱,所以政府购买服务,暂时没有把它纳入。

        现在有一个说法,就是说我们现在的承接能力比较弱。是吧?我是这么看的。我觉得社会团体能力的提高,有待于政府购买服务能力的提高。你在购买服务的时候,政府要对组织的专业化质量有要求。换句话说,现在这个市场还是政府的买方市场,也就是说,这么多组织,政府的钱少,我还可以挑一挑的。第二个方面,有规章制度。第三个,社会组织为了得到政府更多的财政支持,会更加自觉的按照政府的要求去做。

        对于第三方评估的需求。评估的目的我就不说了,我们说评估现在的专业性强,涉及范围广,已经超过了财务审计范畴。2015年7月9日,天津市财政局发布了《关于征集中介机构参与绩效评价的公告》,也就是说,他要求你参加。我主要讲一讲第三方评估的社会学科的准备,我觉得大致有三种类型:一种是基于个别访谈和案例的类型分析。第二种,社会指标体系的应用与社会发展评价。第三种,满意度评价的多元线性回归模型、多层次线性模型和结构方程式模型。我觉得在政府评估是有两种项目:1.公益创投项目。2.纳入政府采购的常规性项目。基本养老服务中,民营养老院的建设补助、运营补助,这个叫“扶植政策。”对于老人的低保、特困等老人的居家养老服务,属于政府养老服务,这一块是发钱的,发票的,票要收回来。在天津就是二百、三百、四百,全发出来得有人去收。还有一个,比如对于失能、失智等老人的居家照料,这一块现在没有政策,但是对于他们又要关怀,这一块是公益创投。

        对于政府采购的常规化项目,我们觉得主要是什么呢?主要是关注社会组织的评估等级排序,更多的使用综合评价指标体系法。这一块很重要的就是排序,因为出来以后如果排序很低,下次就退出了。如果对社会组织排序等级还是更多的使用是综合指标法,这个综合指标法最主要的是专家资讯法,德尔菲法。评估项目评出来以后,李鹏曾经多次引用了这个评估数据。在社科院有一个规矩,政治局委员以上的引用了,算是评奖的标准。这是常委多次引用的,所以曾经得到了中国社科院的特等奖,这个特等奖对于它的推广非常有帮助,但是最主要的就是它庞大的咨询队伍。还有当初从1500多个指标里头筛选出46个指标,这一点来讲,它的学术性比较强。不能说随便拿出个指标就做,那不行。还有一块来讲呢,就是我们讲的其它的像结构方程、多元回归、多层次分析。这一块来讲,我们学院派愿意使这个事。使这个事有一个好处,就是满意度;现在有一些对于满意度来讲,通过若干个指标可以达到满意度的负相关系数达到90.7%。或者是说,81%的因素考虑到了,有数量话的根据。但是难点在哪里?这个钱少了办不了。做这件事,做的比较成功的是电信部门几百万的投给你。所以一般来讲,我们现在的社会项目评估这一块不易开展。因为什么?经费少。你说现在需要评估的经费,天津市规定,10万块钱以上的一定要采取评估。10万块钱以下的,就是合同制,就不需要评了。所以这有一个经济的限制,所以说我们在考虑这些问题的时候,最好考虑到我们比较实际的,实际中摸索出一套比较成功的办法。

        我的发言结束,谢谢大家!

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